{"id":62546,"date":"2021-07-14T04:30:24","date_gmt":"2021-07-14T07:30:24","guid":{"rendered":"https:\/\/asmetro.org.br\/portalsn\/?p=62546"},"modified":"2021-07-13T12:59:24","modified_gmt":"2021-07-13T15:59:24","slug":"pec-32-2020-e-a-volta-do-estado-liberal-patrimonial-oligarquico-no-brasil","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/asmetro.org.br\/portalsn\/2021\/07\/14\/pec-32-2020-e-a-volta-do-estado-liberal-patrimonial-oligarquico-no-brasil\/","title":{"rendered":"PEC 32\/2020 e a volta do Estado liberal-patrimonial-olig\u00e1rquico no Brasil"},"content":{"rendered":"
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\u201cPensar que o desenho proposto pela PEC 32 seja inovador e moderno \u00e9 desconhecer a l\u00f3gica de funcionamento e relacionamento da burocracia com a pol\u00edtica no Brasil, em todos os n\u00edveis da federa\u00e7\u00e3o, mas especialmente preocupante nos n\u00edveis estadual e municipal. Nos munic\u00edpios, vereadores e prefeitos continuam a ser o que Max Weber denominou \u201cca\u00e7adores de cargos\u201d, com base em motivos que n\u00e3o passam pela l\u00f3gica da profissionaliza\u00e7\u00e3o das burocracias nem da maior e melhor qualifica\u00e7\u00e3o das pol\u00edticas p\u00fablicas\u201d   <\/strong><\/em><\/div>\n
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Um dos muitos problemas da chamada proposta de \u201creforma administrativa\u201d contida na PEC 32\/2020 est\u00e1 no fato de tratar como similar as burocracias municipais, estaduais e federais, em particular nas suas rela\u00e7\u00f5es com a esfera pol\u00edtica.<\/p>\n

Esse erro ser\u00e1 especialmente delet\u00e9rio ao abrir espa\u00e7o para a completa discricionariedade na ocupa\u00e7\u00e3o dos cargos de livre provimento (os renomeados cargos de lideran\u00e7a de assessoramento) nos tr\u00eas n\u00edveis da federa\u00e7\u00e3o, mas especialmente grave nas administra\u00e7\u00f5es subnacionais. Problemas ainda hoje n\u00e3o superados, tais como a alta rotatividade, a patronagem pol\u00edtica e o desperd\u00edcio de recursos v\u00e3o se agravar.<\/p>\n

Cabe lembrar um aspecto central: o funcionalismo estadual (30%) e o municipal (60%) respondem por 90% do funcionalismo total do pa\u00eds. No caso dos estados, 15% da for\u00e7a de trabalho est\u00e1 instalada em cargos de dire\u00e7\u00e3o, cerca de 400 mil pessoas em todo o pa\u00eds. Ao longo dos \u00faltimos anos, cerca de 60% desse contingente tem sido ocupado por servidores recrutados via concurso p\u00fablico. Com isso, h\u00e1 alguma racionalidade e profissionalismo decorrente da ocupa\u00e7\u00e3o de posi\u00e7\u00f5es por pessoas que, apesar das imperfei\u00e7\u00f5es dos concursos p\u00fablicos, j\u00e1 demonstraram ter conhecimento do of\u00edcio e est\u00e3o familiarizados com rotinas da gest\u00e3o p\u00fablica.<\/p>\n

Ao reverter esta orienta\u00e7\u00e3o, de que cargos dirigentes sejam ocupados preferencialmente por servidores de carreira, a PEC 32 corre o risco de jogar o destino do ciclo das pol\u00edticas p\u00fablicas na m\u00e3o de costumes pol\u00edticos vorazes em apadrinhamento. O resultado ser\u00e1, em vez de aumento da t\u00e9cnica, da compet\u00eancia e do profissionalismo, um retrocesso a pr\u00e1ticas do tipo patrimonial-olig\u00e1rquicas de patronagem em larga escala. Algo como fazer o padr\u00e3o de contrata\u00e7\u00e3o, demiss\u00e3o e subservi\u00eancia no setor p\u00fablico retroceder ao modelo dominante no Brasil durante a 1\u00aa Rep\u00fablica (1889 a 1930), caracterizado empreguismo, nepotismo, clientelismo etc., tra\u00e7os esses que apenas come\u00e7aram a ser combatidos no pa\u00eds com o advento do DASP (Departamento Administrativo do Servi\u00e7o P\u00fablico, 1937) e que teve seu \u00e1pice com a reforma administrativa de \u00edndole republicana e democr\u00e1tica da Constitui\u00e7\u00e3o Federal de 1988.<\/p>\n

Pensar que o desenho proposto pela PEC 32 seja inovador e moderno \u00e9 desconhecer a l\u00f3gica de funcionamento e relacionamento da burocracia com a pol\u00edtica no Brasil, em todos os n\u00edveis da federa\u00e7\u00e3o, mas especialmente preocupante nos n\u00edveis estadual e municipal. Nos munic\u00edpios, vereadores e prefeitos continuam a ser o que Max Weber denominou \u201cca\u00e7adores de cargos\u201d, com base em motivos que n\u00e3o passam pela l\u00f3gica da profissionaliza\u00e7\u00e3o das burocracias nem da maior e melhor qualifica\u00e7\u00e3o das pol\u00edticas p\u00fablicas.<\/p>\n

Os estudos de pol\u00edtica local mostram que controlar, de forma apenas pol\u00edtica e discricionariamente, cargos da burocracia de balc\u00e3o ou cargos dirigentes \u00e9, frequentemente, ingrediente b\u00e1sico para o \u00eaxito pol\u00edtico personalista em pa\u00edses como o Brasil, de longa tradi\u00e7\u00e3o liberal-patrimonial-olig\u00e1rquica. Pe\u00e7a para um deputado federal ou senador, por exemplo, descrever qu\u00e3o disputados s\u00e3o cargos federais em suas respectivas bases regionais. Ou ainda, tome-se como caso extremo o fato de a patronagem pol\u00edtica transbordar do funcionalismo p\u00fablico e controlar, at\u00e9 mesmo, a l\u00f3gica de ocupa\u00e7\u00e3o dos postos de trabalhos em empresas que celebram contratos com as prefeituras. Ou seja, a patronagem adentra as organiza\u00e7\u00f5es privadas e exige destas o controle das nomea\u00e7\u00f5es de funcion\u00e1rios do setor privado nos contratos realizados pelas prefeituras.<\/p>\n

A voracidade por cargos se aplica tamb\u00e9m, naturalmente, aos cargos de contrata\u00e7\u00e3o tempor\u00e1ria, que s\u00e3o os mais intensamente alterados ao fim de cada ciclo eleitoral, com vis\u00edveis implica\u00e7\u00f5es negativas na oferta e qualidade dos servi\u00e7os prestados aos cidad\u00e3os. Na sucess\u00e3o pol\u00edtica p\u00f3s-eleitoral ou no curso do mandato \u2013 como fruto do carrossel de mudan\u00e7as pol\u00edticas e faccionais que s\u00e3o parte de uma pol\u00edtica com alt\u00edssima fragmenta\u00e7\u00e3o e baix\u00edssima institucionaliza\u00e7\u00e3o partid\u00e1ria \u2013 acontecem demiss\u00f5es em massa dos contratados temporariamente e uma nova e intensa rodada de (re)contrata\u00e7\u00f5es.<\/p>\n

Trata-se de um verdadeiro sistema de esp\u00f3lio\/rachadinha que n\u00e3o \u00e9 estranho aos cidad\u00e3os que acompanham o dia-a-dia da pol\u00edtica em nossas cidades. Uma consequ\u00eancia perversa desse processo \u00e9 a descontinuidade de presta\u00e7\u00e3o, cobertura e tempestividade dos servi\u00e7os p\u00fablicos essenciais, sobretudo em \u00e1reas sociais de atendimento direto \u00e0 popula\u00e7\u00e3o, tais como sa\u00fade, assist\u00eancia social, ensinos fundamental e m\u00e9dio, seguran\u00e7a p\u00fablica, intermedia\u00e7\u00e3o de m\u00e3o-de-obra etc.<\/p>\n

De modo inverso, o desempenho das burocracias tende a ser melhor quando estas est\u00e3o relativamente blindadas da instabilidade resultante de press\u00f5es clientel\u00edsticas e quando s\u00e3o conduzidas com programas p\u00fablicos estruturados, ainda que motivados pelas coaliz\u00f5es pol\u00edtico-partid\u00e1rias de plant\u00e3o. Ao final das contas, planejar e implementar pol\u00edticas p\u00fablicas de modo eficiente e eficaz requer previsibilidade e certa estabilidade temporal dos quadros funcionais formuladores das pol\u00edticas.<\/p>\n

Embora seja razo\u00e1vel argumentar que abrir espa\u00e7o para contrata\u00e7\u00f5es de dirigentes do setor privado no setor p\u00fablico \u2013 na remota hip\u00f3tese de que v\u00e1 ser baseada em competi\u00e7\u00e3o meritocr\u00e1tica \u2013 venha a fomentar a inova\u00e7\u00e3o dentro dos governos e ampliar a responsividade da burocracia aos partidos ou \u00e0 pol\u00edtica eleita pelo voto, a literatura internacional comparada demonstra que as desvantagens s\u00e3o muito maiores.<\/p>\n

\u00c0 guisa de exemplo, vale olhar a ca\u00f3tica situa\u00e7\u00e3o do Minist\u00e9rio da Sa\u00fade durante a pandemia. Essa ruidosa experi\u00eancia mostra que, sempre que h\u00e1 bruscas mudan\u00e7as administrativas na burocracia dirigente, \u00e9 costume acontecer: i) rearranjos custosos na agenda de pol\u00edticas p\u00fablicas setoriais; ii) compromete-se um j\u00e1 t\u00eanue esp\u00edrito de equipe e a coes\u00e3o profissional necess\u00e1ria para executar com \u00eaxito as pol\u00edticas estruturantes do minist\u00e9rio ou \u00f3rg\u00e3o; iii) s\u00e3o desfeitos os fluxos de informa\u00e7\u00f5es que alinhavam o tr\u00e2nsito decis\u00f3rio intra e interministerial, principalmente as redes informais; e iv) perde-se mem\u00f3ria institucional, pois os elos indispens\u00e1veis na cadeia que estrutura a pol\u00edtica reside, em grande parte, na lembran\u00e7a e na atua\u00e7\u00e3o cotidiana dos rec\u00e9m-sa\u00eddos, n\u00e3o em manuais de como fazer, que usualmente s\u00f3 descrevem a dimens\u00e3o formal ou burocr\u00e1tica da gest\u00e3o.<\/p>\n

Portanto, indo contra as boas pr\u00e1ticas internacionais, a PEC 32 prop\u00f5e eliminar orienta\u00e7\u00f5es essenciais do atual arranjo pol\u00edtico. Afinal, nas burocracias dirigentes, a maior parte dos cargos s\u00e3o fun\u00e7\u00f5es comissionadas que, em tese, deveriam ser ocupadas por servidores p\u00fablicos, por conter atribui\u00e7\u00f5es que j\u00e1 fazem parte do rol de atividades institucionalizadas dos \u00f3rg\u00e3os p\u00fablicos. Tanto a ocupa\u00e7\u00e3o livre de requisitos t\u00e9cnicos m\u00ednimos, quanto a alta rotatividade nesses cargos de dire\u00e7\u00e3o e assessoramento, s\u00e3o prejudiciais \u00e0 profissionaliza\u00e7\u00e3o da fun\u00e7\u00e3o p\u00fablica e ao bom desempenho institucional do \u00f3rg\u00e3o ou minist\u00e9rio setorial.<\/p>\n

Para se ter uma ideia, tanto na administra\u00e7\u00e3o federal quanto na estadual, a rotatividade anual dos cargos de confian\u00e7a j\u00e1 \u00e9, antes da PEC 32, de aproximadamente um ter\u00e7o. Ou seja, 30% das pessoas em fun\u00e7\u00f5es dirigentes saem de seus postos a cada ano. Embora os motivos sejam diversos, o fato \u00e9 que quando os ocupantes desses cargos n\u00e3o s\u00e3o servidores ou s\u00e3o filiados a partidos pol\u00edticos, essa taxa \u00e9 ainda mais alta. E quanto maior a rotatividade, maiores s\u00e3o os riscos de descontinuidade institucional e piores tendem a ser a produtividade e o desempenho.<\/p>\n

Desta forma, os fen\u00f4menos que j\u00e1 ocorrem hoje em dia com a atual l\u00f3gica de ocupa\u00e7\u00e3o de cargos tempor\u00e1rios na burocracia p\u00fablica deveriam servir de alerta contra a abertura indiscriminada de portas \u00e0 patronagem pol\u00edtica.<\/p>\n

Apenas em \u00e2mbito federal, a PEC 32 pretende constitucionalizar um direito totalmente discricion\u00e1rio \u00e0 livre nomea\u00e7\u00e3o, por parte dos dirigentes pol\u00edticos de ocasi\u00e3o, sobre os 60% de servidores de carreira que hoje ocupam, pela legisla\u00e7\u00e3o vigente, os cargos DAS da administra\u00e7\u00e3o direta. Ser\u00e3o, aproximadamente, 90 mil cargos no n\u00edvel federal, e quase 1 milh\u00e3o de cargos de livre provimento nos tr\u00eas n\u00edveis da federa\u00e7\u00e3o. Sob todos os pontos de vista conhecidos, trata-se de um retrocesso institucional e civilizat\u00f3rio sem precedentes no processo hist\u00f3rico de montagem do aparato estatal no Brasil.<\/p>\n

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F\u00e9lix Lopez \u2013 Doutor em Sociologia, t\u00e9cnico de planejamento e pesquisa do Ipea, atualmente \u00e9 coordenador da Plataforma Atlas do Estado Brasileiro e professor titular do IDP.<\/figcaption><\/figure>\n

Para evitar esse desastre pol\u00edtico-institucional, urge reduzir a ascend\u00eancia patrimonial-olig\u00e1rquica da pol\u00edtica sobre a esfera burocr\u00e1tica, em particular sobre a burocracia decis\u00f3ria de m\u00e9dio e alto escal\u00f5es. Esse objetivo pode ser alcan\u00e7ado ao se reduzir \u2013 ao inv\u00e9s de ampliar! \u2013 o espa\u00e7o da ultra discricionariedade das indica\u00e7\u00f5es pol\u00edtico-partid\u00e1rias dos cargos, por exemplo, transferindo aos servidores dos pr\u00f3prios \u00f3rg\u00e3os o poder para preench\u00ea-los. A mudan\u00e7a deveria se dar num sentido espec\u00edfico, sem \u2013 obviamente \u2013 impedir que os governos eleitos proponham suas diretrizes de pol\u00edticas p\u00fablicas. Afinal, a orienta\u00e7\u00e3o program\u00e1tica pode mudar, de modo leg\u00edtimo, como reflexo das prefer\u00eancias vencedoras a cada nova elei\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

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Jos\u00e9 Celso Cardoso Jr. PHD em Governo e Pol\u00edticas P\u00fablicas pela Universidade Aut\u00f4noma de Barcelona, doutor em Desenvolvimento pelo IE-Unicamp. Desde 1997 \u00e9 T\u00e9cnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea.
atualmente \u00e9 presidente da Afipea-Sindical, condi\u00e7\u00e3o na qual escreve esse texto.<\/figcaption><\/figure>\n

Embora tenhamos uma instabilidade cr\u00f4nica no primeiro escal\u00e3o, com o incessante entra e sai de secret\u00e1rios de governo e ministros, n\u00e3o se desenvolveu um anteparo a essa instabilidade para evitar que ela afetasse os n\u00edveis decis\u00f3rios das burocracias de m\u00e9dio e alto escal\u00f5es. Ao inv\u00e9s de substituir intensamente quadros funcionais e alimentar uma rotatividade perniciosa ao conjunto da gest\u00e3o e das pol\u00edticas, que tal adotar um padr\u00e3o decis\u00f3rio com regras institucionais democr\u00e1ticas, aberto \u00e0 participa\u00e7\u00e3o dos grupos de interesse em cada \u00e1rea de pol\u00edtica p\u00fablica? Esta seria uma alternativa mais efetiva, j\u00e1 que participativa e republicana, de manter os canais fluidos \u00e0 representa\u00e7\u00e3o de interesses nos f\u00f3runs de delibera\u00e7\u00e3o no interior da burocracia.<\/p>\n

Em suma, o que \u00e9 preciso \u00e9 vislumbrar meios de ampliar a estabilidade e a profissionaliza\u00e7\u00e3o dos quadros de livre nomea\u00e7\u00e3o, como condi\u00e7\u00e3o para aumentar a efetividade das pol\u00edticas p\u00fablicas e a efici\u00eancia na execu\u00e7\u00e3o da despesa. Governos n\u00e3o conseguem desempenhar bem suas pol\u00edticas, quaisquer que sejam suas orienta\u00e7\u00f5es pol\u00edticas e ideol\u00f3gicas, sem um horizonte temporal razo\u00e1vel para a burocracia decis\u00f3ria discutir, desenhar, implementar e, quando for o caso, redirecionar as a\u00e7\u00f5es de governo. A pr\u00f3pria no\u00e7\u00e3o de responsividade \u00e9 comprometida se os decisores n\u00e3o est\u00e3o mais em seus postos para responder sobre suas decis\u00f5es. Passar\u00edamos, ent\u00e3o, de um cen\u00e1rio atual de certa responsividade democr\u00e1tica \u00e0 sua nega\u00e7\u00e3o. Reside aqui um dos mais graves perigos da PEC 32\/2020.<\/p>\n

Cr\u00e9dito: F\u00e9lix Lopez e <\/em>Jos\u00e9 Celso Cardoso Jr\/Blog do Servidor\/ Correio Braziliense – @internet 14\/07\/2021<\/em><\/strong><\/p>\n<\/div>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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