{"id":79124,"date":"2023-04-05T04:23:39","date_gmt":"2023-04-05T07:23:39","guid":{"rendered":"https:\/\/asmetro.org.br\/portalsn\/?p=79124"},"modified":"2023-04-05T06:39:13","modified_gmt":"2023-04-05T09:39:13","slug":"obrigacoes-constitucionais-e-volume-de-precatorios-limitam-ajuste-fiscal","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/asmetro.org.br\/portalsn\/2023\/04\/05\/obrigacoes-constitucionais-e-volume-de-precatorios-limitam-ajuste-fiscal\/","title":{"rendered":"Obriga\u00e7\u00f5es constitucionais e volume de precat\u00f3rios limitam ajuste fiscal"},"content":{"rendered":"
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Ainda n\u00e3o foi enviado ao Congresso o projeto de lei complementar sobre “regime fiscal sustent\u00e1vel”, a que se referem os artigos 6\u00ba e 9\u00ba da Emenda Constitucional 126, de 21 de dezembro de 2022. At\u00e9 o presente momento, somente houve a apresenta\u00e7\u00e3o dos seus pressupostos econ\u00f4micos na \u00faltima quinta-feira (30\/3).<\/p>\n

Na aus\u00eancia do texto do que seria essa nova regra fiscal e das suas exce\u00e7\u00f5es, cabe a n\u00f3s apenas apontarmos limites e preocupa\u00e7\u00f5es, a partir do que j\u00e1 est\u00e1 positivado no ordenamento brasileiro vigente.<\/p>\n

De antem\u00e3o, \u00e9 preciso cautela para que sejam resguardadas a credibilidade e a pr\u00f3pria sustentabilidade das propostas de bandas m\u00ednima e m\u00e1xima de oscila\u00e7\u00e3o para crescimento real da despesa prim\u00e1ria, em propor\u00e7\u00f5es vari\u00e1veis do crescimento da receita, a depender do cen\u00e1rio de atingimento, ou n\u00e3o, das bandas de oscila\u00e7\u00e3o do resultado prim\u00e1rio. Neste momento preliminar, ao nosso sentir, cabem dois alertas:<\/p>\n

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    \n
  1. Despesas prim\u00e1rias que correspondam a obriga\u00e7\u00f5es constitucionais e que, portanto, n\u00e3o s\u00e3o suscet\u00edveis de contingenciamento n\u00e3o podem se submeter a ajuste determinado por mera lei complementar.<\/li>\n<\/ol>\n

    Obviamente, o comportamento intertemporal dessas despesas precisa ser devidamente estimado para evitar que seja imposta sobre as demais despesas prim\u00e1rias uma trajet\u00f3ria de achatamento desarrazoado e potencialmente insustent\u00e1vel, em moldes an\u00e1logos ao que ocorreu com o teto de despesas prim\u00e1rias dado pela Emenda 95, de 15 de dezembro de 2016.<\/p>\n

    O grande m\u00e9rito do arranjo que o Executivo busca assinalar passa pelo reconhecimento da necessidade de aprimorar a gest\u00e3o da receita, em esfor\u00e7o de integra\u00e7\u00e3o das rotas de ajuste fiscal. Por\u00e9m, ao condicionar o crescimento real da despesa prim\u00e1ria, salvo poucas exce\u00e7\u00f5es, a porcentuais delimitados de crescimento da receita, tende a se configurar como uma margem muito restritiva para as despesas prim\u00e1rias discricion\u00e1rias, sobretudo quando n\u00e3o se avaliam adequadamente todas as exce\u00e7\u00f5es constitucionais cab\u00edveis. A \u00fanica flexibilidade da\u00ed decorrente seria a de optar por permanecer asfixiando as despesas discricion\u00e1rias ou ter de buscar expandir significativamente a arrecada\u00e7\u00e3o estatal, por vezes na contram\u00e3o da capacidade de a economia produzi-la.<\/p>\n

    Diferentemente do que consta na apresenta\u00e7\u00e3o empreendida pelo Minist\u00e9rio da Fazenda, as obriga\u00e7\u00f5es constitucionais n\u00e3o se resumem ao piso dos profissionais da enfermagem e ao Fundeb (Fundo de Manuten\u00e7\u00e3o e Desenvolvimento da Educa\u00e7\u00e3o B\u00e1sica e de Valoriza\u00e7\u00e3o dos Profissionais da Educa\u00e7\u00e3o).<\/p>\n

    H\u00e1 regras t\u00f3picas, por exemplo, sobre duod\u00e9cimos repassados pelo Executivo aos demais poderes, reparti\u00e7\u00f5es tribut\u00e1rias na federa\u00e7\u00e3o, pisos em sa\u00fade e educa\u00e7\u00e3o, fundos eleitoral e partid\u00e1rio, emendas parlamentares impositivas (individuais e de bancada), benef\u00edcios assistenciais e previdenci\u00e1rios, seguro-desemprego, abono salarial, passivos judiciais, bem como outros fundos constitucionais.<\/p>\n

    Aludido elenco de obriga\u00e7\u00f5es constitucionais opera como um verdadeiro limite qualitativo \u00e0 pretens\u00e3o de redu\u00e7\u00e3o fiscal do tamanho do Estado brasileiro. As escolhas acerca da sua consecu\u00e7\u00e3o escapam \u00e0s leis do ciclo or\u00e7ament\u00e1rio, de modo que somente poderiam ser redefinidas por meio de novas emendas constitucionais, sob cauteloso debate que n\u00e3o afronte cl\u00e1usula p\u00e9trea, nem importe retrocesso vedado em face do est\u00e1gio alcan\u00e7ado de prote\u00e7\u00e3o dos direitos fundamentais.<\/p>\n

    O ponto de partida para qualquer revis\u00e3o estrutural das regras fiscais brasileiras deveria passar, necessariamente, por identificar a proje\u00e7\u00e3o planejada do tamanho constitucionalmente necess\u00e1rio do Estado em nosso pa\u00eds, para fins de atendimento pleno do pacto civilizat\u00f3rio de 1988.<\/p>\n

    Todavia n\u00e3o fazemos tal esfor\u00e7o substantivo de concep\u00e7\u00e3o e controversamente acumulamos filas de espera, passivos judicializados e omiss\u00f5es regulamentares em torno do m\u00ednimo existencial fiscal, o qual, em maior ou menor medida, corresponde ao rol de programas de dura\u00e7\u00e3o continuada do plano plurianual \u2014 PPA e ao anexo de despesas n\u00e3o suscet\u00edveis de contingenciamento da lei de diretrizes or\u00e7ament\u00e1rias \u2013 LDO.<\/p>\n

    Da\u00ed decorre o segundo problema que merece nossa considera\u00e7\u00e3o, enquanto aguardamos que seja, enfim, remetido o projeto de lei complementar ao Congresso sobre “regime fiscal sustent\u00e1vel”, para que haja o horizonte de revoga\u00e7\u00e3o do teto dado pela Emenda 95\/2016.<\/p>\n

      \n
    1. Na falta de planejamento intertemporal que resguarde satisfatoriamente o cumprimento ordin\u00e1rio das obriga\u00e7\u00f5es constitucionais, tem crescido consideravelmente o estoque de demandas judiciais e, por conseguinte, de determina\u00e7\u00f5es de gasto a serem inseridas no ciclo or\u00e7ament\u00e1rio sob o regime dos precat\u00f3rios.<\/li>\n<\/ol>\n

      Vale lembrar que, por for\u00e7a da Emenda Constitucional 114, de 16 de dezembro de 2021, foram parcelados precat\u00f3rios federais at\u00e9 2026, na forma do artigo 107-A do Ato das Disposi\u00e7\u00f5es Constitucionais Transit\u00f3rias.<\/p>\n

      Em seus “Coment\u00e1rios da IFI n\u00ba 14”, a Institui\u00e7\u00e3o Fiscal Independente estimou represamento de precat\u00f3rios federais n\u00e3o pagos, que poderiam oscilar \u2014 a depender do cen\u00e1rio considerado \u2014 de R$ 420,9 bilh\u00f5es a R$ 744,1 bilh\u00f5es at\u00e9 2026[1]<\/a>, mesmo j\u00e1 exclu\u00eddo o c\u00f4mputo dos precat\u00f3rios do extinto Fundef (parcelados na forma do artigo 4\u00ba da EC 114\/2021).<\/p>\n

      Trata-se de uma verdadeira bola de neve de endividamento judicial, ocultada temporariamente, como j\u00e1 dito, pela Emenda 114, que visou, no curto prazo, apenas abrir espa\u00e7o fiscal no teto da EC 95, para impactar o ciclo eleitoral de 2022.<\/p>\n

      No bojo de tal altera\u00e7\u00e3o constitucional (artigo 6\u00ba da EC 114\/2021[2]<\/a>), houve a promessa de um levantamento detido das demandas judiciais e dos riscos fiscais a elas associados, como forma de suavizar o pr\u00f3prio absurdo de a Uni\u00e3o deixar de pagar em dia as d\u00edvidas impostas, em car\u00e1ter definitivo, pelo Poder Judici\u00e1rio. Todavia, tal promessa at\u00e9 os presentes dias n\u00e3o passou de mera inten\u00e7\u00e3o ret\u00f3rica.<\/p>\n

      Os alertas acima se somam e se refor\u00e7am reciprocamente, at\u00e9 porque a judicializa\u00e7\u00e3o das pol\u00edticas p\u00fablicas \u00e9 apenas a express\u00e3o febril de um adoecimento anterior e maior. Nenhum ajuste fiscal se sustenta ao longo do tempo se pretender ignorar ou tentar minimizar o tamanho constitucionalmente necess\u00e1rio do Estado brasileiro.<\/p>\n

      Nesse contexto, o real desafio \u00e9 o de aprimorar a governan\u00e7a or\u00e7ament\u00e1ria, at\u00e9 porque nosso pa\u00eds n\u00e3o consegue ordenar legitimamente prioridades por meio do planejamento, tampouco \u00e9 capaz de equacionar seu conflito distributivo estrutural em rela\u00e7\u00e3o \u00e0 regressiva matriz tribut\u00e1ria e ao opaco e ilimitado fluxo de despesas financeiras.<\/p>\n

      Por faltar concep\u00e7\u00e3o de futuro que mobilize as for\u00e7as produtivas da economia e porque o Estado n\u00e3o consegue fazer os investimentos em infraestrutura necess\u00e1rios diante de tantas amarras fiscais, n\u00e3o h\u00e1 desenvolvimento socioecon\u00f4mico que permita superar os impasses de curto prazo.<\/p>\n

      A desigualdade agrava o caos or\u00e7ament\u00e1rio, assim como \u00e9 por ele acirrada, dada a l\u00f3gica nacional reinante de “farinha pouca, meu pir\u00e3o primeiro”. Da\u00ed se explica porque a riqueza subtributada encontra remunera\u00e7\u00e3o muito segura, opaca e alta na d\u00edvida p\u00fablica, enquanto s\u00e3o prometidos ajustes seletiva e primordialmente direcionados \u00e0 conten\u00e7\u00e3o das despesas prim\u00e1rias.<\/p>\n

      Como bem definido no artigo 1\u00ba, \u00a71\u00ba da Lei de Responsabilidade Fiscal, n\u00e3o h\u00e1 horizonte de sustentabilidade fiscal quando n\u00e3o h\u00e1 a\u00e7\u00e3o planejada e transparente, at\u00e9 porque \u2014 na aus\u00eancia de metas claras \u2014 faltam os instrumentos de preven\u00e7\u00e3o de riscos e corre\u00e7\u00e3o de desvios capazes de afetar as contas p\u00fablicas.<\/p>\n

      Assim se consuma literalmente o estreitamento n\u00e3o s\u00f3 financeiro-or\u00e7ament\u00e1rio, mas, sobretudo temporal das pol\u00edticas p\u00fablicas. N\u00e3o h\u00e1 clareza sobre os m\u00e9dio e longo prazos. A expans\u00e3o das demandas judiciais em busca da promessa constitucional de m\u00e1xima efic\u00e1cia de direitos fundamentais \u00e9, desse modo, apenas um doloroso e cada vez mais cr\u00f4nico sintoma desse profundo mal-estar fiscal.<\/p>\n

      Se adiar \u00e9 uma forma de ajustar, obviamente negar execu\u00e7\u00e3o constitucionalmente adequada aos direitos sociais, frustrando a consecu\u00e7\u00e3o ordin\u00e1ria das correspondentes pol\u00edticas p\u00fablicas, \u00e9 uma escolha pelo risco fiscal de v\u00ea-las mais adiante precatorizadas. Eis o real endividamento que o pa\u00eds tem assumido em rela\u00e7\u00e3o ao d\u00e9ficit de efic\u00e1cia desses direitos, algo que o Judici\u00e1rio, sozinho, jamais ser\u00e1 capaz de equalizar e oferecer respostas. A litig\u00e2ncia fiscal aumentar\u00e1 e tender\u00e1 a expor abruptamente o quanto rolamos essa bola de neve de cinismo fiscal… Ironicamente, a quest\u00e3o em aberto \u00e9 apenas quando isso ocorrer\u00e1.<\/p>\n

      \u00c9 oportuno lembrar que, daqui a cerca de dez dias, ser\u00e1 enviado o projeto de lei de diretrizes or\u00e7ament\u00e1rias para 2024 e ali ser\u00e1 feita a identifica\u00e7\u00e3o n\u00e3o apenas das metas fiscais que apontar\u00e3o para o horizonte intertemporal de sustentabilidade da d\u00edvida p\u00fablica, mas tamb\u00e9m ser\u00e3o arroladas as despesas incomprim\u00edveis que perfazem o tamanho constitucionalmente necess\u00e1rio do Estado brasileiro. Tal diagn\u00f3stico \u00e9 essencial para pautarmos em patamar mais equitativo a reflex\u00e3o sobre os rumos das nossas finan\u00e7as p\u00fablicas.<\/p>\n

      Em igual medida, precisamos fortalecer o PPA, cujo projeto de lei para o quadri\u00eanio 2024-2027 ser\u00e1 enviado ao Congresso em 31 de agosto nos n\u00edveis federal e estaduais, mas n\u00e3o apenas ele. Precisamos resgatar a intr\u00ednseca correla\u00e7\u00e3o substantiva entre os planos or\u00e7ament\u00e1rios quadrienais, de um lado, e as pe\u00e7as de planejamento setorial nas mais diversas pol\u00edticas p\u00fablicas, de outro.<\/p>\n

      \u00c9 oportuno lembrar que a ess\u00eancia do PPA reside nos programas de dura\u00e7\u00e3o continuada, porque ali \u00e9 que est\u00e3o densificados fiscalmente os servi\u00e7os p\u00fablicos essenciais que devem ser mantidos ao longo do tempo, independentemente do governo que entrar ou sair; assim como porque eles se referem a demandas permanentes da sociedade.<\/p>\n

      Esse horizonte de essencialidade fiscal delimita o tamanho do Estado e fixa as despesas que n\u00e3o podem ser preteridas ou mitigadas ao longo do tempo. Trata-se, como j\u00e1 dito, da pr\u00f3pria identidade constitucional m\u00ednima do que o or\u00e7amento p\u00fablico precisa contemplar. Ao inv\u00e9s de mirarmos apenas par\u00e2metros quantitativos potencialmente controversos de redu\u00e7\u00e3o proporcional do patamar de gasto p\u00fablico, ideal seria que o projeto de lei complementar sobre “regime fiscal sustent\u00e1vel” tivesse em mente o resgate dessa dimens\u00e3o qualitativa.<\/p>\n

      Vale a pena insistir e reafirmar que os programas de dura\u00e7\u00e3o continuada do PPA e o anexo de despesas n\u00e3o suscet\u00edveis de contingenciamento da LDO s\u00e3o o locus<\/em> onde podemos reconhecer o tamanho constitucionalmente necess\u00e1rio do Estado. Somente a partir desses dois eixos substantivos \u00e9 poss\u00edvel repensar e buscar corrigir a trajet\u00f3ria de acelerada expans\u00e3o de demandas judiciais, oferecendo pol\u00edticas p\u00fablicas planejadamente mais robustas e qualificadas, para enfrentar os vazios assistenciais diagnosticados pelas inst\u00e2ncias competentes de controle.<\/p>\n

      Afinal, as grandes quest\u00f5es que temos diante de n\u00f3s, durante as v\u00e1rias rodadas de debate que ser\u00e3o trazidas pela premente agenda de revis\u00e3o das regras fiscais brasileiras, s\u00e3o exatamente o que esperamos ser o tamanho ideal do Estado e qual \u00e9 a sua capacidade intertemporal de cumprir os desideratos constitucionais que lhe atribu\u00edmos h\u00e1 35 anos.<\/p>\n

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      \"\"
      \u00c9lida Graziane Pinto \u00e9 livre-docente em Direito Financeiro (USP), doutora em Direito Administrativo (UFMG), com estudos p\u00f3s-doutorais em administra\u00e7\u00e3o (FGV-RJ), procuradora do Minist\u00e9rio P\u00fablico de Contas do Estado de S\u00e3o Paulo e professora (FGV-SP).<\/figcaption><\/figure>\n

      [1] Como se pode ler no seguinte excerto: \u201c[…] o represamento da expedi\u00e7\u00e3o dos precat\u00f3rios e senten\u00e7as judiciais produzir\u00e1 um passivo com crescimento exponencial. A seguir, apresentamos duas simula\u00e7\u00f5es, com premissas distintas, para elucidar o problema. Por hip\u00f3tese, no Cen\u00e1rio 1 (Tabela 1-A), se o fluxo de precat\u00f3rios crescer pelo IPCA e pela Selic, e dada a regra proposta j\u00e1 explicada, esse passivo poderia alcan\u00e7ar R$ 420,9 bilh\u00f5es at\u00e9 2026. No Cen\u00e1rio 2 (Tabela 1-B), o fluxo de precat\u00f3rios \u00e9 corrigido pela m\u00e9dia de crescimento dos precat\u00f3rios e senten\u00e7as judiciais entre 2021 e 2022 (35,3%), considerando-se os valores previstos. O objetivo \u00e9 evidenciar o risco associado \u00e0 evolu\u00e7\u00e3o dos passivos em um quadro mais pessimista, n\u00e3o limitado ao IPCA e \u00e0 Selic. Neste caso, o passivo total no in\u00edcio de 2026 chegaria a R$ 744,1 bilh\u00f5es.<\/p>\n

      N\u00e3o se sabe, at\u00e9 o momento, o tratamento a ser dado aos precat\u00f3rios n\u00e3o expedidos. O risco \u00e9 a cria\u00e7\u00e3o de uma esp\u00e9cie de \u201climbo\u201d, em que o precat\u00f3rio n\u00e3o existiria (j\u00e1 que n\u00e3o teria sido expedido), mas, sob o aspecto econ\u00f4mico, representaria uma d\u00edvida para a Uni\u00e3o\u201d.<\/p>\n<\/div>\n

      \n

      [2] A seguir transcrito: \u201cArt. 6\u00ba No prazo de 1 (um) ano a contar da promulga\u00e7\u00e3o desta Emenda Constitucional, o Congresso Nacional promover\u00e1, por meio de comiss\u00e3o mista, exame anal\u00edtico dos atos, dos fatos e das pol\u00edticas p\u00fablicas com maior potencial gerador de precat\u00f3rios e de senten\u00e7as judiciais contr\u00e1rias \u00e0 Fazenda P\u00fablica da Uni\u00e3o.<\/p>\n

      \u00a7 1\u00ba. A comiss\u00e3o atuar\u00e1 em coopera\u00e7\u00e3o com o Conselho Nacional de Justi\u00e7a e com o aux\u00edlio do Tribunal de Contas da Uni\u00e3o e poder\u00e1 requisitar informa\u00e7\u00f5es e documentos de \u00f3rg\u00e3os e entidades da administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Uni\u00e3o, dos Estados, do Distrito Federal e dos Munic\u00edpios, buscando identificar medidas legislativas a serem adotadas com vistas a trazer maior seguran\u00e7a jur\u00eddica no \u00e2mbito federal.<\/p>\n

      \u00a7 2\u00ba. O exame de que trata o caput deste artigo analisar\u00e1 os mecanismos de aferi\u00e7\u00e3o de risco fiscal e de progn\u00f3stico de efetivo pagamento de valores decorrentes de decis\u00e3o judicial, segregando esses pagamentos por tipo de risco e priorizando os temas que possuam maior impacto financeiro.<\/p>\n

      \u00a7 3\u00ba. Apurados os resultados, o Congresso Nacional encaminhar\u00e1 suas conclus\u00f5es aos presidentes do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justi\u00e7a, para a ado\u00e7\u00e3o de medidas de sua compet\u00eancia.\u201d<\/p>\n

      Cr\u00e9dito: \u00c9lida Graziane Pinto \/ Conjur – @ dispon\u00edvel na internet 05\/04\/2023<\/strong><\/p>\n<\/div>\n<\/div>\n<\/div>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

      Ainda n\u00e3o foi enviado ao Congresso o projeto de lei complementar sobre “regime fiscal sustent\u00e1vel”, a que se referem os artigos 6\u00ba e 9\u00ba da Emenda Constitucional 126, de 21 de dezembro de 2022. At\u00e9 o presente momento, somente houve a apresenta\u00e7\u00e3o dos seus pressupostos econ\u00f4micos na \u00faltima quinta-feira (30\/3). Na aus\u00eancia do texto do que seria […]<\/p>\n","protected":false},"author":4,"featured_media":71536,"comment_status":"open","ping_status":"closed","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"ngg_post_thumbnail":0,"_jetpack_memberships_contains_paid_content":false,"footnotes":""},"categories":[133],"tags":[],"class_list":{"0":"post-79124","1":"post","2":"type-post","3":"status-publish","4":"format-standard","5":"has-post-thumbnail","7":"category-destaques"},"jetpack_featured_media_url":"https:\/\/i0.wp.com\/asmetro.org.br\/portalsn\/wp-content\/uploads\/2022\/06\/Precatorios-_golpes.png?fit=1024%2C734&ssl=1","jetpack_sharing_enabled":true,"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/asmetro.org.br\/portalsn\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/79124","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/asmetro.org.br\/portalsn\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/asmetro.org.br\/portalsn\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/asmetro.org.br\/portalsn\/wp-json\/wp\/v2\/users\/4"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/asmetro.org.br\/portalsn\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=79124"}],"version-history":[{"count":2,"href":"https:\/\/asmetro.org.br\/portalsn\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/79124\/revisions"}],"predecessor-version":[{"id":79128,"href":"https:\/\/asmetro.org.br\/portalsn\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/79124\/revisions\/79128"}],"wp:featuredmedia":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/asmetro.org.br\/portalsn\/wp-json\/wp\/v2\/media\/71536"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/asmetro.org.br\/portalsn\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=79124"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/asmetro.org.br\/portalsn\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=79124"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/asmetro.org.br\/portalsn\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=79124"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}