O plano “Mais Brasil” e os serviços e servidores públicos

Em audiência da Comissão de Direitos Humanos e Legislação Participativa do Senado Federal realizada, nesta segunda-feira (25), tive a oportunidade de apresentar minha visão sobre o pacote de propostas de emendas à Constituição (PEC), batizado de “Mais Brasil”, apresentado pelo governo federal, cujas reflexões compartilho neste artigo.

O plano “Mais Brasil” consiste em ampla reforma constitucional, elaborada sob a lógica do ajuste fiscal, que tem por objetivo:

1) a redução da presença do Estado no provimento de bens e serviços à população;

2) a desregulamentação de direitos e a regulamentações de restrições e obrigações; e

3) a privatização dos serviços públicos.

Brutal ajuste fiscal
O pacote, que é constituído por 3 propostas de emendas à Constituição (PEC), e que ainda será complementada por uma 4ª proposta, tratando da reforma administrativa, faz parte de um conjunto de reformas, com brutal ajuste fiscal, que persegue única e exclusivamente o lado da despesa, e, caso venha a ser aprovado, em nossa avaliação, terá como consequência o desmonte do Estado de Proteção Social.

Esse pacote, aliás, é um aprofundamento de outras reformas já realizadas, que reduzem a presença dos pobres no orçamento, reduzem a participação dos trabalhadores na renda nacional, e ampliam a desigualdade e pobreza em nosso País, como:

1) a Emenda Constitucional 95, do Teto de Gasto, que congelou, em termos reais, o orçamento público por 20 anos;

2) a Reforma Trabalhista, que criou novas modalidades precárias de contração de trabalho, como a pejotização e o trabalho intermitente;

3) a Terceirização generalizada, que precariza as relações de trabalho, reduz o salário e piora as condições de trabalho, inclusive em relação à segurança;

4) a Reforma da Previdência, que modificou os fundamentos da concessão do benefício em 3 dimensões e todos em prejuízo do segurado: aumento da idade, aumento do tempo de contribuição e redução do benefício.

A aprovação e implementação desse pacto, que aprofunda e torna permanente o ajuste fiscal, segundo Luiz Alberto dos Santos, especialista em gestão pública, terá como consequências:

1) o desmonte do Estado;

2) a desorganização administrativa;

3) a fragilização do serviço público;

4) a quebra de isonomia;

5) a priorização da dívida pública e despesas financeiras;

6) o aprofundamento da rigidez do Teto de Gasto; e

7) além de pacto federativo via cooptação financeira imediata e condicionada.

Equilíbrio fiscal intergeracional
O fundamento teórico das medidas é a defesa do equilíbrio fiscal intergeracional, por meio do qual impede que as atuais gerações deixem dívidas para as futuras, admitindo apenas aquelas dívidas que possam também gerar retorno para as próximas gerações, como os investimentos ou as despesas de capital.

Foi nesse contexto fiscalista que o governo Bolsonaro enviou ao Senado Federal as PEC 186, 187 e 188, todas subscritas pelo líder do governo na Casa, senador Fernando Bezerra Coelho (MDB-PE).

1) PEC 186/19 — conhecida como PEC emergencial — traz 3 mudanças estruturais nas finanças públicas:

1.1) torna permanente o ajuste previsto no Teto de Gasto Público, de que trata a EC 95;

1.2) estende sua aplicação aos estados, Distrito Federal e municípios; e

1.3) vincula a aplicação do Teto de Gasto à chamada Regra de Ouro.

Esta PEC será relatada pelo senador Oriovisto Guimarães (Pode-PR), na CCJ do Senado.

2) PEC 187/19 — fundos infraconstitucionais — uma espécie de DRU permanente, prevê a extinção de 248 fundos, disponibilizando R$ 219 bilhões para amortização da dívida pública, além de:

2.1) Determina a transferência dos recursos que hoje formam este fundo ao respectivo Poder na esfera federativa que o tenha criado:

2.2) anula qualquer dispositivo infraconstitucional vinculado aos fundos;

2.3) autoriza que as receitas desvinculadas poderão ser destinadas a programas voltados à erradicação da pobreza, investimentos em infraestrutura que visem a reconstrução nacional; e

2.4) destina as receitas públicas dos fundos, até que eles sejam extintos, à amortização da dívida pública.

A PEC será relatada pelo senador Otto Alencar (PSD-BA), na Comissão de Constituição, Justiça e de Cidadania (CCJ) do Senado.

3) PEC 188/19 — a mais abrangente — está classificada em 6 eixos:

1) fiscal — cria o Conselho Fiscal da República;

2) transferência de receitas aos entes federativos — compartilhamento de royalties e participações especiais com entes subnacionais e proíbe que a União possa socorrer entes em dificuldades fiscais a partir de 2026;

3) desobrigação, desindexação e desvinculação (DDD) — desindexa despesas obrigatórias (deixa de reajustar) em caso de emergencial fiscal;

4) Pacto Federativo — prevê a extinção de municípios que tenham menos de 5 mil habitantes e possuam arrecadação própria inferior a 10% da receita total;

5) Plano emergencial — reprodução da PEC 186; e

6) além de extinção de municípios, essa PEC também impede o Poder Judiciário de reconhecer direitos se não houver orçamento para pagar a despesa, determinando textualmente:

“Decisões judiciais que impliquem despesa em decorrência de obrigação de fazer, não fazer ou entregar coisa, somente serão cumpridas quando houver a respectiva e suficiente dotação orçamentária”.

A PEC 188/19 será relatada pelo senador Márcio Bittar (MDB-AC), na CCJ do Senado.

Reforma Administrativa
4) Reforma Administrativa — cuidará de poucos dispositivos constitucionais, remetendo a eventual retirada de direitos para as leis ordinárias e complementares. Entre as que poderão estar na Constituição, podemos citar:

4.1) o fim do RJU;

4.2) a flexibilização da estabilidade para carreiras de Estado;

4.3) a autorização para redução salarial e extinção de órgãos e fusão de carreiras;

4.4) o fim das progressões e promoções automáticas; e

4.5) a previsão de redução de jornada com redução de salário.

PEC Emergencial e Reforma Administrativa
Do pacote, vamos analisar a PEC 186/19 — PEC Emergencial — e a Reforma Administrativa, as 2 com impactos diretos sobre os servidores públicos, que foram escolhidos, desde o congelamento do gasto público, passando pela Reforma da Previdência, como variável do ajuste em bases neoliberais em curso desde 2016.

A Proposta de Emenda à Constituição (PEC) 186/19, apelidada de “PEC Emergencial”, proposta pelo governo Bolsonaro propõe ajuste fiscal permanente e vincula sua implementação também à regra de ouro, além de prever:

1) a criação de indicadores de sustentabilidade da dívida pública;

2) o aprofundamento do ajuste fiscal da Emenda Constitucional 95; e

3) o corte ou suspensão de vários direitos dos servidores públicos.

Esta PEC chega a ser mais dura que as PEC 438/18, do deputado Pedro Paulo (DEM-RJ), e 182/19, do senador José Serra (PSDB-SP), ambas voltados para o ajuste sobre o servidor, inclusive com autorização para redução de jornada e de salário.

A PEC do governo Bolsonaro, como já mencionado, traz 3 mudanças estruturais nas finanças públicas:

1) torna permanente o ajuste proposto no Teto de Gasto Público, de que trata a EC 95;

2) estende sua aplicação a estados e municípios; e

3) vincula a aplicação do Teto de Gasto à chamada regra de ouro.

Além disso, veda que qualquer lei ou ato conceda ou autorize o pagamento, com efeito retroativo, de despesa com pessoal, qualquer que seja a natureza da parcela ou benefício.

A primeira mudança é para determinar o acionamento do gatilho de corte de gasto (sobretudo com servidor, direitos sociais e programas governamentais), previsto na EC 95, sempre que for rompida a “regra de ouro”.

Ou seja, se for necessário realizar operações de crédito em valor maior que as despesas de capital, isto é, realizar gastos para cobrir despesas de custeio, ficará automaticamente suspensa uma série de direitos e garantias dos servidores públicos.

Limites orçamentários
A regra atual, da EC 95, estabelece, para cada exercício, limites individualizados, por poderes e órgãos da União, e determina a suspensão de aumento de gasto com pessoal, sempre que forem descumpridos esses limites orçamentários, os quais utilizam como referência os gastos autorizados no orçamento do ano anterior, corrigido pelo IPCA.

A nova regra, além de tornar permanente o ajuste fiscal, estendendo-o de forma compulsória aos estados e municípios, congela nominalmente o Teto de Gasto, determinando, de modo automático, a suspensão de aumento de despesa com pessoal e também o corte de alguns direitos dos servidores sempre que for descumprida a Regra de Ouro — que ocorre quando as operações de créditos superam os investimentos governamentais — e não apenas quando extrapolar o gasto com pessoal, fixado em lei complementar, ou quando os limites individuais de despesas por poderes e órgãos forem descumpridos.

Como as despesas de capital (juros e encargos da dívida e investimento), pelo menos enquanto não houver superávit primário, continuarão por muitos anos inferiores às operações de créditos necessárias ao financiamento da despesa total, via projetos de créditos suplementares ou especiais, serão automaticamente acionados mecanismos de estabilização e ajuste fiscal.

Assim, uma vez descumprido o Teto de Gasto ou a Regra de Ouro, ficam vedados aos poderes e órgãos da União:

1) concessão, a qualquer título, de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração de membros de Poder ou de órgão, de servidores e empregados públicos e militares, exceto dos derivados de sentença judicial transitada em julgado ou de determinação legal decorrente de atos anteriores ao início do regime de que trata este artigo;

2) criação de cargo, emprego ou função que implique aumento de despesa;

3) alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa;

4) admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, ressalvadas as reposições de cargos de chefia e de direção que não acarretem aumento de despesa e aquelas decorrentes de vacâncias de cargos efetivos ou vitalícios;

5) realização de concurso público, exceto para as reposições de vacâncias previstas no inciso IV;

6) criação ou majoração de auxílios, vantagens, bônus, abonos, verbas e de representação ou benefícios de qualquer natureza em favor de membros de Poder, do Ministério Público ou da Defensoria Pública e de servidores e empregados públicos e militares;

7) aumento do valor de benefícios de cunho indenizatório destinados a servidores públicos e seus dependentes;

8) criação de despesa obrigatória;

9) adoção de medida que implique reajuste de despesa obrigatória acima da variação da inflação, observada a preservação do poder aquisitivo referida no inciso IV do caput do artigo 7º da Constituição Federal;

10) criação ou expansão de programas e linhas de financiamento, bem como a remissão, renegociação ou refinanciamento de dívidas que impliquem ampliação das despesas com subsídios e subvenções; e

11) concessão ou a ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária.

Adicionalmente, além das vedações listadas acima, serão adotadas as seguintes suspensões:

1) da destinação a que se refere o artigo 239, § 1º da Constituição Federal (repasse de recursos do FAT para o BNDES); e

2) de progressão e da promoção funcional em carreira de servidores públicos, incluindo os de empresas públicas e de sociedades de economia mista, e suas subsidiárias, que receberem recursos da União para pagamento de despesas de pessoal ou de custeio, com exceção das promoções:

2.1) de que tratam o artigo 93, inciso II (juízes);

2.2) dos membros do Ministério Público;

2.3) do Serviço Exterior Brasileiro;

2.4) das carreiras policiais; e

2.5) demais que impliquem alterações de atribuições.

Além disso, ficam os poderes e órgãos da União autorizados, por atos normativos, a promover redução temporária em até 25% na jornada e nos salários dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da administração pública direta, autárquicas e fundacional, em 2 hipóteses:

1) descumprimento dos limites de gasto com pessoal, fixado em lei complementar; e

2) descumprimento do Teto de Gasto.

Redução da jornada, com redução de salário
A redução de jornada com redução de salário será implementada por “ato normativo” do Poder Executivo, dos órgãos do Poder Judiciário, dos órgãos do Poder Legislativo, do Ministério Público da União, do Conselho Nacional do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, que especificará a duração, a atividade funcional, o órgão ou unidade administrativa.

A PEC também determina o imediato acionamento das mesmas restrições da União aos estados, Distrito Federal e municípios, independentemente de regulamentação, no restante do exercício e nos 2 exercícios seguintes, se for constatado, no período do 2º ao 13º mês antecedente ao da promulgação dessa ementa constitucional, que a relação entre despesas correntes e receitas correntes supera 95%. Ou seja, é mais dura do que para a União.

A PEC, portanto, tem como alvo preferencial a despesa com pessoal, prevendo a redução de direitos e condicionando qualquer reajuste ou benefício ao servidor à “Regra de Ouro” e ao Teto de Gasto, mecanismos do ajuste fiscal que focam apenas e exclusivamente a despesa. A proposta, embora apresentada antes da Reforma Administrativa, que também visa ao corte de despesas e direitos, será complementar a esta.

Reforma Administrativa – a ser apresentada à Câmara dos Deputados
A Reforma Administrativa, que na prática já foi antecipada pela PEC 186, será feita em várias etapas e proposições legislativas, e observará algumas etapas:

Não se conhece ainda o seu conteúdo, mas a julgar por notícias divulgadas pelas autoridades da equipe econômica, dentro da lógica do ajuste fiscal, em conformidade com as diretrizes do PPA, consistiria:

1) no enxugamento máximo das estruturas e do gasto com servidores, com extinção de órgãos, entidades, carreiras e cargos;

2) na redução do quadro de pessoal, evitando a contratação via cargo público efetivo;

3) na redução de jornada com redução de salário, nos mesmos termos da PEC 438/18, do deputado Pedro Paulo (DEM-RJ), e PEC 182/19, do senador José Serra (PSDB-SP);

4) na instituição de carreirão horizontal e transversal, com mobilidade plena dos servidores;

5) em planos de demissão incentivada ou mesmo colocar servidores em disponibilidade, em casos de extinção de órgãos, cargos e carreiras;

6) na redução do salário de ingresso dos futuros servidores;

7) no fim das progressões e promoções automáticas, condicionando-as a rigorosas avalições de desempenho;

8) na adoção de critérios de avaliação para efeito de dispensa por insuficiência de desempenho (PLP 51/19, 248/98 e 116/17);

9) na ampliação da contratação temporária, em caso de necessidade; e

10) na autorização para a União criar fundações privadas, organizações sociais e serviço social autônomo — cujos empregados são contratados pela CLT — para, mediante delegação legislativa, contrato de gestão ou mesmo convênio, prestar serviço ao Estado, especialmente nas áreas de Seguridade (Saúde, Previdência e Assistência Social), Educação, Cultura e Desporto, Ciência e Tecnologia, Meio Ambiente, Turismo e Comunicação Social, entre outros.

Além da redução das estruturas e de pessoal, bem como da adoção dessas novas modalidades de contratação, algo que iria absorver as atividades dos órgãos, das entidades e de carreiras extintos, o governo também pretende:

1) intensificar a descentralização, mediante a transferência de atribuições e responsabilidades para estados e municípios;

2) criar programas de automação e digitalização de serviços, especialmente no campo da seguridade social;

3) terceirizar vários outros serviços públicos, inclusive na atividade-fim, como previsto na Lei 13.429/17;

4) regulamentar, de modo restritivo o direito de greve do servidor público; e

5) instituir a pluralidade sindical, matéria que ficará a cargo de grupo de trabalho, criado no âmbito do Ministério da Economia, sob a coordenação do ministro do TST, Ives Gandra Martins Filho.

Assim, em nível constitucional, seriam poucas mudanças, como apontado anteriormente. Essas consistiriam basicamente:

1) no fim do RJU;

2) na definição de critério para avaliação de desempenho de servidores detentores de cargo efetivo ou estáveis (carreiras de Estado);

3) na permissão para redução salarial e extinção de órgãos;

4) na ampliação do tempo de estágio probatório, de 3 para entre 7 e 10 anos;

5) a criação do carreirão, cujos servidores serão contratados pela CLT;

6) o fim das progressões e promoções automáticas; e

7) a autorização para redução de jornada com redução de salário.

Já em nível infraconstitucional, a lista de pontos a serem alterados seria mais ampla, incluindo:

1) a contratação de todos os novos servidores como “trainee”, por período de 3 anos, sendo automaticamente exonerados ao término desse período. Só passariam para o quadro efetivo se houvesse vaga e se o servidor tivesse sido bem avaliado (sempre haverá mais “trainee” do que vagas);

2) o estágio probatório ou período de avaliação passaria de 3 para 7 anos e só seria previsto para as carreiras de Estado (com estabilidade relativa);

3) a estabilidade seria assegurada, a depender de avaliação de desempenho, apenas para as chamadas carreiras de Estado (policial, diplomatas, auditores da Receita e do Trabalho, analistas do BC, advogados públicos, entre outras poucas);

4) o reajuste ficaria condicionado a disponibilidade orçamentária, inclusive a revisão geral;

5) o servidor não-estável poderia ser demitido por restrições orçamentárias;

6) as progressões e promoções deixariam de ser automáticas, passando a depender de rigoroso critério de avaliação;

7) o Estado seria autorizado a contratar servidor temporário ou terceirizar determinadas atividades;

8) o salário de ingresso seria reduzido e, portanto, bem menor que o atual;

9) os servidores do chamado carreirão seriam contratados pelo CLT, sem estabilidade ou garantia de emprego;

10) seria autorizada a fusão de órgãos e de carreiras; e

11) o tempo para chegar ao final da carreira seria alongado, com o aumento do número de padrões.

O objetivo final é contratar no setor privado os serviços e produtos atualmente prestados ou produzidos por instituições estatais, inicialmente por intermédio de organizações sociais e serviços sociais autônomos, sem fins lucrativos, e posteriormente por empresas privadas, com fins lucrativos.

Estas são, em síntese, as reflexões que tive a oportunidade de apresentar na CDH do Senado sobre o Plano “Mais Brasil”, que alguns chamam de “Mais Mercado”. Espero que a leitura tenha trazido uma visão ampla sobre os impactos desse pacote sobre os serviços públicos e os servidores públicos.

Crédito: Antônio Augusto de Queiroz/AGÊNCIA DIAP – disponível na internet 27/11/2019