Sugestões sobre como o INMETRO pode ajudar no combate ao coronavírus e outras crises

INTRODUÇÃO

O Presidente do Inmetro, Marcos Heleno, pediu ao corpo funcional que apresente, através das chefias, sugestões sobre como o Inmetro pode ajudar no combate ao coronavírus.

Há pouco me aposentei, ainda não tive nem sequer tempo de me despedir da maioria das pessoas, mas, mesmo aposentado, resolvi apresentar algumas sugestões, ampliando o tema para como o Inmetro pode ajudar no combate ao coronavírus e outras crises.

Como sabemos, atualmente há duas crises particularmente importantes no Brasil: a principal e atual, da saúde, relacionada ao coronavírus e a sua consequência, que virá a seguir, a crise econômica. Em relação a ambas apresentarei sugestões de contribuições do Inmetro para minimizá-las a curto e a médio e longo prazos.

O Inmetro é uma organização de excelência que conta com a confiança da população brasileira e mantém acordos de reconhecimento mútuo com suas congêneres nos demais países, no âmbito de renomadas instituições internacionais, como o BIPM (Bureau International des Poids et Mesures), IAF (International Accreditation Forum), ILAC (International Laboratory Accreditation Cooperation) e várias outras.

Deve-se frisar que de 1998 a 2010 o Inmetro obteve premiações significativas no âmbito do antigo Programa Qualidade do Governo Federal – PQGF, depois denominado de Prêmio Nacional da Gestão Pública, assunto que poderei contextualizar oportunamente em outro artigo.

No entanto, atualmente, conforme melhor detalhado no corpo deste artigo, há oportunidades de melhoria, quanto à busca da excelência em áreas meio que podem contribuir em muito para alavancar mais ainda o desempenho do Inmetro.

Conforme melhor detalhado no tópico seguinte, as sugestões aqui apresentadas partem do pressuposto que o Inmetro deve buscar a excelência em Infraestrutura em Qualidade (IQ) de forma mais ampla, inclusive em áreas meio e deve disseminá-la no Brasil.

2. RESUMO: SUGESTÕES DE CURTO, MÉDIO E LONGO PRAZOS

As sugestões de curto prazo levam em conta que está em curso no Inmetro a implementação de um novo modelo regulatório. Mesmo assim, dado o momento pelo qual o Brasil atravessa, ameaçado pela Covid-19, as sugestões aqui apresentadas centram-se na ainda maior simplificação das regulamentações, tomando-se como base o TBT (o acordo de superação da barreiras técnicas no âmbito da OMC), o Decreto nº 10.229/2020 que regulamenta a Lei nº 13.874/2019 (lei da liberdade econômica) e as normas das organizações internacionais de normalização ISO – International Organization for Standardization e IEC – International Electrotechnical Commission. Nesse contexto sugere-se maior aproximação com a ABNT – Associação Brasileira de Normas Técnicas, visando exercer maior influência na normalização nacional e internacional.

As sugestões de médio e longo prazos incluem o desenvolvimento de expertise em gestão da continuidade dos negócios e assuntos paralelos como gestão de crises e a gestão de riscos. A ressalva que se faz é que a aplicação dessas técnicas com um enfoque burocrático, do tipo “box ticking exercise”, não leva a melhoria do desempenho, embora possa eventualmente satisfazer regulamentações. Há que se aplicá-las com objetivo real de melhorias, que devem ser mensuradas.

Como exemplo cita-se a gestão de riscos no Inmetro, que embora satisfaça o mínimo exigido pela IN MP CGU 01/2016 (Instrução Normativa Conjunta do antigo Ministério do Planejamento e da CGU – Controladoria Geral da União), não contempla as recomendações do TCU, não acompanha o desenvolvimento internacional e não aplica as técnicas de gestão de riscos consagradas e preconizadas pela IEC 31010:2018, publicada inicialmente em 2009. Como consequência, a gestão de riscos no Inmetro também não contempla riscos crônicos, nem os “cisnes negros”, riscos emergentes, com baixa probabilidade, mas com grande impacto.

Enquanto estive no Inmetro procurei trazer para o Instituto o estado da arte internacional sobre o tema, de forma a possibilitar não só a implementação interna , mas também a contribuição para a melhoria da governança e da gestão de riscos nas organizações públicas brasileiras, numa postura mais proativa que atenderia inclusive o Decreto 9.203/2017.

3. DA IMPORTÂNCIA DO INMETRO BUSCAR A EXCELÊNCIA EM INFRAESTRUTURA EM QUALIDADE

Conforme abordado na Introdução deste artigo, o Inmetro é uma instituição de excelência. Sua missão do Inmetro, que foi posteriormente revisada, mas que continua perfeitamente coerente, tinha como enunciado: “prover confiança à sociedade brasileira nas medições e nos produtos, por meio da metrologia e da avaliação da conformidade, promovendo a harmonização das relações de consumo, a inovação e a competitividade do País”.

Para cumprir essa missão o Inmetro estabelece requisitos, avalia e supervisiona outras organizações, procurando estabelecer a confiança da sociedade em produtos e serviços, para isso buscando inclusive reconhecimentos internacionais, através de avaliações a que se submete, realizadas por seus congêneres de outros países em avaliações de pares, coordenadas por organizações internacionais que igualmente seguem normas internacionais.

Das afirmações acima, já fica evidente que para cumprir sua missão (repito, ainda conceitualmente válida) o Inmetro precisa buscar a excelência em suas próprias atividades o que faz brilhantemente em muitas áreas.

Dito de outra forma, a busca da excelência é fundamental para as organizações responsáveis pela Infraestrutura em Qualidade de um país, conceito composto por cinco componentes principais: normalização, teste, medição, certificação e acreditação (https://ukqi.org/value-of-nqi/).

Em meu próximo artigo pretendo abordar detidamente o conceito da Infraestrutura em Qualidade. Por enquanto, me limitarei a afirmar que o Inmetro é o principal responsável pela IQ no Brasil, que a IQ é a base para a qualidade de produtos e serviços, desde os mais simples aos mais sofisticados, e que se trata de um conceito invisível para a maioria das pessoas, mas tão essencial quanto a infraestrutura de portos, aeroportos, rodovias, etc. A propósito, de acordo com o Departamento de Comércio dos EUA:

“Quality Infrastructure is to be seen as part of the whole requisite infrastructure of the country, with the same level of importance as roads and highways, schools, basic medical services, etc. (Trade and Quality by Dr. May Lowe Good, U.S. Department of Commerce, Nov. 1995.) (1)

A busca da excelência pelas organizações responsáveis pela Infraestrutura em Qualidade de um país é bastante evidente no NIST (National Institute of Standards and Technology) e no PTB (Physikalisch-Technische Bundesanstalt), os dois mais famosos institutos de metrologia do mundo. Basta ver que no NIST tem trabalhado vários agraciados pelo Prêmio Nobel (https://www.nist.gov/nist-and-nobel). De forma similar 13 detentores do Prêmio Nobel, tem atuado no Conselho Consultivo do PTB ao longo de sua história, entre eles Albert Einstein e Max Planck (https://www.ptb.de/cms/fileadmin/internet/struktur_abteilungen/kuratorium/Advisory_Board.pdf). Não por acaso também o NIST desenvolveu e mantém os critérios de excelência do Malcolm Baldridge Quality Award, um dos três mais famosos critérios de excelência do mundo.

Acrescente-se que a busca da excelência pelas organizações responsáveis pela IQ de um país está comprovadamente relacionada à competitividade, ao PIB per capita e às exportações.

É possível fazer uma comparação entre o nível de IQ dos países. Não descerei aqui a detalhes, mas estudo publicado pelo PTB “ranqueou” os países conforme um índice desenvolvido para mensurar a IQ. Esse estudo revelou que o Brasil situa-se bem em relação aos países em desenvolvimento e em relação aos países da América Latina, estando atrás dos líderes mundiais, o que é perfeitamente razoável e até desejável, já que a IQ deve ser proporcional ao grau de desenvolvimento de um país. De acordo com trabalho publicado pelo PTB (instituto de metrologia alemão):

“(…) each economy has different requirements for the necessary QI, so (…) the level of development of a QI will depend on the specific needs of the countries.” (2)

“The best performances in terms of competitiveness, exports, GDP per capita and transparency were achieved in general by the same countries, which boasted the best positions in the rankings for Quality Infrastructure.” (Measurement of Quality Infrastructure – Ulrich Harmes-Liedtke, Juan José Oteiza Di Matteo – PTB (National Metrology Institute, Germany) – Discussion Paper 5/2011) (2)

De fato, embora não se possa requerer que um país em desenvolvimento tenha o mesmo nível de IQ que um país desenvolvido, a IQ não pode ser um fator que impeça ou dificulte o desenvolvimento de um país. Em outras palavras, um sistema de Infraestrutura em Qualidade adequadamente robusto é fundamental para permitir o desenvolvimento de um país. Caso contrário esse será um entrave ao desenvolvimento.

Do exposto conclui-se que o Inmetro, em sua busca pela excelência, não deve realizar suas atividades com impacto na Infraestrutura em Qualidade com um enfoque burocrático, do tipo “box ticking exercise”, o que não leva a melhoria do desempenho, consequentemente não leva a excelência, embora possa eventualmente satisfazer regulamentações, normalmente voltadas para qualquer organização, inclusive aquelas que não precisam ter nenhum comprometimento com a excelência.

Para que as medidas de médio e longo prazos aqui propostas sejam mais efetivas e contribuam para que o Inmetro busque a excelência e que seja um disseminador dessa excelência no território nacional, deverá haver uma mudança de postura do Instituto, passando este a atuar de forma mais proativa e não apenas reativa, como tem ocorrido em algumas áreas, como a gestão de riscos.

4. SUGESTÕES DE CURTO PRAZO

Grande parte do que pode ser feito pelo Inmetro para atenuar a crise econômica já está sendo implementado, que é a flexibilização das regulamentações e a maior adoção de auto declarações. O que foi feito, após o surto da crise epidemiológica, o foi de forma muito expedita e eficiente. Deve-se dar parabéns ao Inmetro por essa atuação.

De fato, na medida do possível, devemos dar mais ênfase às declarações dos fornecedores que atendem nossas regulamentações, desde que guardem as respectivas comprovações.

Nesse momento, mais do nunca, é recomendável que o Inmetro siga o mais literalmente possível o que estipula o TBT (Technical to Barriers Agreement, acordo de Superação de Barreiras Técnicas assinado no âmbito da OMC – Organização Mundial do Comércio, por inúmeros países, inclusive pelo Brasil) quando afirma:

“2.4 Where technical regulations are required and relevant international standards exist or their completion is imminent, Members shall use them, or the relevant parts of them, as a basis for their technical regulations except when such international standards or relevant parts would be an ineffective or inappropriate means for the fulfilment of the legitimate objectives pursued, for instance because of fundamental climatic or geographical factors or fundamental technological problems.” (Grifos nossos) (3) (“Members” referem-se aos países signatários do TBT, como o Brasil.) (3)

Observe-se que, de acordo com o Decreto nº 10.229/2020 que regulamenta a Lei nº 13.874/2019), “somente serão aceitas como normas utilizadas internacionalmente aquelas oriundas da: Organização Internacional de Normalização – ISO; Comissão Eletrotécnica Internacional – IEC; Comissão do Codex Alimentarius; União Internacional de Telecomunicações – UIT; e Organização Internacional de Metrologia Legal – OIML.

Nesse contexto sugere-se maior aproximação com a ABNT, visando exercer maior influência na normalização nacional e internacional.

Uma boa orientação para regulamentações, quando forem necessárias, pode ser encontrada no site da ISO (https://www.iso.org/covid19-home), onde foram disponibilizadas gratuitamente normas para apoiar os esforços globais contra o Covid-19. Entre tais normas encontram-se várias sobre equipamentos médicos em geral e particularmente sobre ventiladores pulmonares, ressuscitadores, etc.

Especificamente em relação às importações de itens biomédicos para o combate à Covid-19, devemos aceitar os produtos aprovados em economias que se caracterizam por alto grau de exigências técnicas, com o é o caso de EUA, União Europeia, Japão e Coréia do Sul. Além disso, produtos aceitos nessas regiões, como os produtos chineses para combate ao coronavírus, também devem ser aceitos no Brasil.

5. SUGESTÕES A MÉDIO E LONGO PRAZOS

A médio e longo prazos o foco deve ser a preparação para melhor reagir a crises e para a continuidade dos negócios, já que os efeitos econômicos da Covid-19 provavelmente serão sentidos por muito tempo e devemos estar preparados para outras crises que poderão surgir. Até um segundo ciclo da Covid poderá acontecer. Conforme consta no site da ISO (International Organization for Standardization):

“We’re living in challenging times. Putting to one side the immediate personal health impacts of Coronavirus, its economic effects are likely to be felt for a long time. With suggestions that similar outbreaks might become a regular occurrence, we need to ask what we can learn, and what steps can be taken to prepare for the future.” (https://www.iso.org/news/ref2494.html)

Uncertainty has never been more certain, and business disruption is a key area of concern for most executives, but, managed well, the benefits and opportunities are many. Having effective business continuity plans and capabilities in place is key to restoring operations if anything goes awry. (https://www.iso.org/news/ref2446.html)

“A resilient organization is one that is able to adapt to change, is aware of where its vulnerabilities lie and has plans in place to respond should things go wrong,” he said. (https://www.iso.org/news/ref2446.html)

Corroborando o que diz a ISO, de acordo com o TCU – Tribunal de Contas da União:

“Uma forma especial de se mitigar riscos é a preparação por meio da gestão da continuidade de negócios.” (4)

Ainda de acordo com a ISO:

“A return to stability and growth will require systematic plans that take into account a fragile economy overshadowed by the threat of a drawn-out pandemic. An ISO business continuity management system is the right way to start filling in the blanks. Often abbreviated to “BCMS” within industry, we’re talking about ISO 22301 and related ISO standards.” (https://www.iso.org/news/ref2494.html)

Uma boa dica de sugestões a médio e longo prazos pode ser encontrada no site da ISO (https://www.iso.org/covid19), já mencionado acima, onde foram disponibilizadas gratuitamente normas para apoiar os esforços globais contra o Covid-19. Nesse site estão disponíveis normas sobre gestão da continuidade, assim como sobre temas relacionados como segurança, resiliência, gestão de riscos, gestão da continuidade, gestão de emergência e gestão de incidentes. Tais técnicas, que devem ser selecionadas, para aplicação das mais adequadas, estão definidas em documentos normativos da ISO, por seus comitês técnicos TC 262 (Risk management) e TC 292 (Security and resilience). (ver respectivamente https://www.iso.org/committee/629121.html e https://www.iso.org/committee/5259148.html).

Essas são ferramentas extremamente úteis que não podem ser resumidas à sua aplicação meramente burocrática, “box ticking exercise”, ou seja, atividade realizada superficialmente para servir a um interesse burocrático, sem qualquer objetivo mais expressivo. Há que se aplicá-las com objetivo real de melhorias, que devem ser mensuradas. Na realidade, como vimos acima, o Inmetro deve, também nesses assuntos, buscar a excelência e ser um indutor da excelência em nível nacional. Como dito, na busca da excelência há que se almejar uma postura proativa e não reativa (onde se atende a regulamentações de forma burocrática).

Como exemplo, vamos rapidamente abordar a gestão de riscos. Na ISO foram produzidos vários documentos normativos por centenas de experts no mundo inteiro durante décadas, sendo que este magnífico trabalho não pode ser substituído pela aplicação da matriz de probabilidades x consequências (uma técnica qualitativa) e seu registro em planilhas ou sistemas informatizados.

Proceder assim embora atenda a certas exigências legais não contempla nem sequer às recomendações do TCU – Tribunal de Contas da União.

Observe-se que o próprio TCU afirma sobre a matriz de probabilidades x consequências:

“A análise qualitativa é geralmente utilizada para realizar uma avaliação inicial de riscos em um nível geral ou superior de modo a estabelecer prioridades para identificação e análise de riscos em nível específico e/ou mais detalhado, bem como quando não se exige precisão quantitativa ou ainda quando dados numéricos, tempo e recursos não estão disponíveis.”

“A matriz de riscos é conhecida como “matriz de probabilidade/consequência” e constitui apenas uma das possíveis técnicas que podem ser utilizadas para auxiliar a identificação, análise e avaliação de riscos.”

“Ressalte-se que é comum a aplicação de mais de uma técnica sobre certo objeto avaliado, haja vista que cada uma delas tem maior ou menor aplicabilidade às etapas de identiicação, análise ou avaliação de riscos, conforme aponta a norma NBR ISO/ IEC 31010”. (4)

A redução da Gestão de Riscos apenas à elaboração da matriz probabilidade x consequências é uma simplificação excessiva que torna a Gestão de Riscos apenas um exercício burocrático, que não agrega valor à organização.

Ressalte-se que para algumas organizações de maior complexidade isso é mais acentuado ainda. Sobre este aspecto são oportunos os seguintes textos do documento mencionado do TCU:

“Para lidar com riscos e aumentar a chance de alcançar objetivos, as organizações adotam desde abordagens informais até abordagens altamente estruturadas e sistematizadas de gestão de riscos, dependendo de seu porte e da complexidade de suas operações.” (4)

A gestão de riscos no Inmetro também não contempla riscos crônicos, nem os “cisnes negros”, riscos emergentes, com baixa probabilidade, mas com grande impacto.

Enquanto estive no Inmetro procurei trazer o estado da arte internacional sobre o tema, de forma a possibilitar que o Inmetro não só aplique o que há de mais avançado e que possa permitir melhores resultados, como também que possa participar do desenvolvimento internacional e difundir de forma embasada o estado da arte no Brasil.

No entanto, especificamente nessas áreas, há necessidade de uma postura mais proativa do Inmetro, que atenderia inclusive o Decreto 9.203/2017, que afirma que compete aos órgãos como o Inmetro encaminhar ao CIG – Comitê Interministerial de Governança (composto pelos ministros da Casa Civil, do Ministério da Economia e da CGU) propostas “que contribuam para a implementação dos princípios e das diretrizes de governança pública”, entre os quais se encontram a Gestão de Riscos.

A propósito, estudo recente da DNV GL (5) elencou as “top 3 tools” para as diversas etapas da Gestão de Riscos, no sentido das mais usadas no mundo inteiro. São elas:

• Identificação: FMEA/FMECA, Scenario Analysis e HAZOP.
• Análise: Cause & Effect”, ETA/FTA HACCP e BIA (para as empresas líderes mundiais).
• Evaluation: Pareto, Decision Tree Analysis e F-N Diagrams.
• Tratamento: Brainstorming, Survey, Nominal Group Techn. Develop.
• Reporting: Risk Registers, Consequence/Likelihood Matrix e Probability distributions of consequences / s curves.
• Métodos matemáticos: Monte Carlo Simulation, Bayesian Statistics e Teoria dos Jogos.

Os documentos do TCU chamam a atenção para a importância de se aproveitar as experiências anteriores de uma organização e remetem à gestão da continuidade dos negócios. (6)

Finalmente devo dizer que há muito mais a expor sobre os assuntos abordados neste artigo, mas não acho adequado me alongar mais. Nos próximos complementarei as informações aqui apresentadas, quando poderei esclarecer dúvidas que tenham por ventura surgido.

6. CONCLUSÕES

O Inmetro é uma organização de excelência e está bem posicionado para ajudar no combate ao coronavírus e outras crises.

Para tanto, a curto prazo, deverá dar mais ênfase à simplificação do seu modelo regulatório, sendo que tal simplificação já vem ocorrendo.

A longo prazo, deverá implementar e disseminar pela sociedade técnicas de enfrentamento de crises. Tais técnicas , que devem ser selecionadas, para aplicação das mais adequadas, estão definidas em documentos normativos da ISO, por seus comitês técnicos TC 262 (Risk management) e TC 292 (Security and resilience).

A aplicação de tais técnicas não deve, no entanto, ser realizada de forma burocrática, sem qualquer objetivo mais expressivo.

Há que se aplicá-las com objetivo real de melhorias, que devem ser mensuradas.

BIBLIOGRAFIA

Além das páginas da Internet mencionadas ao longo do texto, destacamos as seguintes referências bibliográficas:

• [The Answer to the Global Quality Challenge: A National Quality Infrastructure – Dr. Clemens Sanetra, Rocío M. Marbán, PTB – National Metrology Institute, Germany, 2001, citando Trade and Quality by Dr. May Lowe Good, U.S. Department of Commerce, Nov. 1995.] http://nml.gov.ph/wp-content/uploads/2013/02/THE-ANSWER-TO-THE-GLOBAL-QUALITY-CHALLENGE-_A-NATIONAL-QUALITY-INFRASTRUCTURE.pdf
• Measurement of Quality Infrastructure – Ulrich Harmes-Liedtke, Juan José Oteiza Di Matteo – PTB (National Metrology Institute, Germany) – Discussion Paper 5/2011) https://www.ptb.de/cms/fileadmin/internet/fachabteilungen/abteilung_9/9.3_internationale_zusammenarbeit/publikationen/305_Discussion_5_Measurement_QI/PTB_Q5_Discussion5_Measurement_QI_EN.pdf
• The WTO Agreement on Technical Barriers to Trade https://www.wto.org/english/tratop_e/tbt_e/tbtagr_e.htm
• TCU – Referencial Básico de Gestão de Riscos https://portal.tcu.gov.br/data/files/21/96/61/6E/05A1F6107AD96FE6F18818A8/Referencial_basico_gestao_riscos.pdf
• DNV GL – VIEWPOINT REPORT – Where are you on the risk management journey? https://www.dnvgl.com/assurance/viewpoint/viewpoint-surveys/where-are-you-on-the-risk-management-journey.html
• TCU – 10 passos para a boa gestão de riscos https://portal.tcu.gov.br/biblioteca-digital/10-passos-para-a-boa-gestao-de-riscos.htm

PRINCIPAIS NORMAS

• ISO 22301:2019, Security and resilience – Business continuity management systems –Requirements
• IEC 31010:2019, Risk management –Risk assessment techniques
• ISO 31000:2018, Risk management – Guidelines

Luiz Carlos Arigony 15/04/2020